Hvad er fremtiden for forsvarssamarbejdet?

Hvad er fremtiden for forsvarssamarbejdet?

»Det er på tide at vække Tornerose,« lød det fra Kommissionsformand Jean-Claude Juncker til en forsvarskonference i Prag i juni 2017. Det var dog ikke prinsessen fra det klassiske eventyr, men derimod det nye strukturerede forsvarssamarbejde kaldet PESCO, han henviste til. Aftalen blev formelt underskrevet i december 2017 af alle EU-lande på nær Danmark, Storbritannien og Malta.

Af Staffan Dahllöf.

Foto: Verdict.

Forud for samarbejdet (i PESCO, red.) går en lang historie med forsøg på fælleseuropæisk forsvar. Allerede i 1948 indgik fem europæiske lande en aftale om at komme hinanden til undsætning i tilfælde af angreb. Aftalen hed Bruxelles-traktaten, og de fem lande var Belgien, Holland, Luxembourg, Frankrig og Storbritannien. Ideen om kollektivt forsvar gik ikke blot forud for forsvarsalliancen NATO, men også for selve Kul- og Stålunionen fra 1952, som med tiden har udviklet sig til dagens EU.

I 1954 var det tæt på, at Kul- og Stålunionen kom til at omfatte et fælles forsvar med udgangspunkt i Bruxelles-traktaten. Planerne blev dog standset i den franske Nationalforsamling, som ikke ønskede at afgive suverænitet på forsvarsområdet. Derefter blev forsvarssamarbejdet forbeholdt det USA-ledede NATO.

Samarbejdet intensiveres med PESCO

Rester fra det europæiske militærsamarbejde kaldet Den Vesteuropæiske Union (VEU) overtog dengang nogle militære opgaver, som faldt uden for Kul- og Stålunionens dagsorden. Det drejede sig for eksempel om at oprette fredsbevarende styrker i andre lande. VEU kom dog aldrig til at spille nogen afgørende rolle og blev formelt opløst i 2010.

Inden da havde EU overtaget VEU’s opgaver gennem nye artikler i Lissabon-traktaten fra 2009. Her kan man læse om en ”gradvis udformning af en fælles EU-forsvarspolitik, som vil føre til et fælles forsvar” (artikel 42.2). Den beskriver også oprettelsen af et Europæisk forsvarsagentur (artikel 45) og deltagelse i et ”permanent struktureret samarbejde” (artikel 46 og protokol 10). Sidstnævnte udgør den aktuelle forsvarspolitiske udvikling i EU i form af forsvarsprojektet PESCO.

Forud for PESCO går et tilløb, som begyndte i 1999, da EU fik en slags udenrigsminister med titlen Den Højtstående Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Repræsentant. Første person på denne post var den tidligere generalsekretær for NATO, spanieren Javier Solana. I dag sidder italienske Federica Mogherini på posten med udvidede beføjelser.

Under Solana blev der i to omgange udarbejdet overordnede sikkerhedspolitiske mål – såkaldte ‘Headline Goals’ i 1999 og ‘Headline Goals 2010’ i 2003. De gælder i princippet stadigvæk på trods af den godt otte år gamle udløbsdato for den seneste opdatering. Hovedmålet var, at EU på 60 dage skulle være i stand til at udsende en militær styrke på 60.000 personer i mindst et år. Det er endnu ikke blevet til indsatser i den skala.

Militære missioner under EU-flag

Siden 2003 har militære enheder fra EU-lande gennemført visse operationer under EU-flag. Herunder kombinerede civile og militære opgaver i blandt andet Makedonien, Den Demokratiske Republik Congo, Bosnien-Herzegovina, Sudan, Georgien og Aceh-provinsen i Indonesien. I skrivende stund deltager 23 EU-lande i en militær EU-mission i Mali. Den blev indledt af Frankrig, og først senere fulgt af en koordineret EU-deltagelse. På grund af det danske forsvarsforbehold deltager Danmark ikke i den oplæring af maliske soldater, som EU gennemfører. Danmark deltager derimod i andre opgaver i landet i FN-regi.

Siden 2007 har EU haft formaliserede militære enheder kaldet kampgrupper. De omfatter mindst 1500 personer og er tænkt som en slags akutte udrykningsstyrker. Kampgrupperne oprettes til at stå parat i et halvt år ad gangen. De finansieres udelukkende af de deltagende lande og er indtil nu ikke blevet brugt.

EU har også det europæiske forsvarsagentur EDA (European Defence Agency), som blev oprettet i 2004 med det formål at samordne og fremme fælles våbenudvikling og våbenindkøb. Desuden blev der i juni 2017 oprettet en ny fond kaldet EDF (European Defence Fund) til at understøtte medlemslandenes investeringer i våben og anden forsvarsteknologi med midler fra EU-budgettet. Der blev afsat 3,7 milliarder kroner (500 millioner euro) til og med udgangen af 2020.

Fra Solana-doktrin til global strategi

Hvordan ser det så ud, hvis man sammenligner EU’s hidtidige forsvarspolitiske tiltag med det, som PESCO stiller i udsigt? De overordnede mål fra 1999 og 2003 blev nedskrevet i ”Solana-doktrinen”, som blev vedtaget uden den store debat på et i øvrigt kaotisk topmøde i december 2003. Hovedpunktet på mødet dengang var det aktuelle forslag til en forfatningstraktat, som blev stemt ned i Frankrig og Holland, men genopstod i en redigeret udgave som Lissabon-traktaten. Solana-doktrinen tog udgangspunkt i, at EU var blevet en global aktør med internationale opgaver som bekæmpelse af terrorisme og håndtering af sammenbrudte stater uden for de fælles ydre grænser.

Det overordnede mål for PESCO blev lanceret som et grunddokument i juli 2016 af udenrigsrepræsentanten Federica Mogherini, inden det formelt blev sat i søen året efter. Den nye Globale Strategi er baseret på det centrale begreb, ’strategisk autonomi’. Det indebærer, at EU i højere grad skal udvikle sin egen selvstændige forsvars- og sikkerhedspolitik og i mindre grad kun have som mål at rette op på misforhold i verden som global aktør.

Ifølge kommunikationsafdelingen i EU’s udenrigstjeneste EEAS, blev de tidligere Headline Goals i realiteten erstattet af et nyt ambitionsniveau ved et ministerrådsmøde i november 2016. Forskellen er, at det nye niveau både omfatter civile og militære opgaver, mens de tidligere Headline Goals udelukkende gjaldt militære mål.

Forskellen består desuden i, at den nye strategi er baseret på en kvantitativ tilgang i stedet for kvantitative mål. Sidstnævnte kunne for eksempel være udstationering af 60.000 tropper inden for en bestemt periode. Kvantitativ tilgang betyder derimod, at det er vigtigere at kunne løse en bredt defineret opgave end at opnå et bestemt kvantitativt mål som antallet af soldater. Ændringen fra mål til tilgang betyder, at forsvarssamarbejdet får et bredere mandat end tidligere.

Danmark uden for PESCO

PESCO får sit eget beslutningsforum i en ny rådskonstellation for møder mellem medlemslandenes udenrigs- og forsvarsministre. Det bliver en overbygning til Den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Komité (PSC – Political and Security Council), som hidtil har rapporteret opad til udenrigsministerrådet.

Selvom Danmark, Malta og Storbritannien ikke deltager ikke i PESCO, kommer de alligevel til at overvære møderne med forsvarsministrene. For Storbritanniens vedkommende frem til den 29. marts 2019. Danmark deltager i alle rådsformationer, også dem som behandler områder dækket af det danske forsvarsforbehold. Danmark deltager dog ikke i selve beslutningerne, som man heller ikke omfattes af, forklarer Lars Bo Larsen, der er ambassadør ved den danske repræsentation i Bruxelles.

PESCO indebærer til forskel fra tidligere initiativer, at deltagerlandene binder sig til nogle konkrete forpligtelser: De skal øge deres forsvarsbudgetter. Til forskel fra NATO er der ikke sat absolutte mål, som at et bestemt antal procent af BNP skal bruges på forsvar. Landene skal i stedet deltage i en årlig centraliseret vurdering af deres forsvarskapacitet via den eksisterende Militære Komité (EUMC).

Landene skal også deltage i mindst ét af i alt 17 konkrete tekniske udviklingsprojekter, for eksempel et medicinsk kommandocenter, fælles træningsfaciliteter og automatiseret minesøgning. De skal desuden sørge for, at militære styrker kan bevæge sig frit mellem deltagerlandene i fredstid – en slags Schengen for soldater og pansrede køretøjer. Derudover skal de sørge for, at deres forskellige militære udstyr kan fungere sammen med de andre landes.

En styrkelse af det europæiske ben i NATO

Er PESCO på denne baggrund starten på opbygningen af et reelt fælles EU-forsvar eller stort ståhej for ingenting? Lars Bo Larsen vurderer, at PESCO i første omgang ikke vil være en stor omvæltning, men vil kunne føre til en styrkelse af den europæiske del af NATO. Generalsekretær i den sikkerhedspolitik tænketank Atlantsammenslutningen, Lars Bangert Struwe, har en lignende vurdering. Han ser NATO-interventionen i Libyen fra 2011 som en illustration af, at EU-landene ikke var stærke nok til at gribe ind på egen hånd uden om USA.

Forestillingen om, at EU er i gang med at forstærke det ”europæiske ben” i NATO, er gennemgående i mange kommentarer. Professor i europæisk politik og forsvarspolitik ved universiteterne i Bath og Yale, Jolyon Howorth mener dog, at ambitionerne må være større. Hvis begrebet ’strategisk autonomi’ skal tages alvorligt, må det indebære en villighed fra EU-landene til fuldt ud at kunne afskrække Rusland. Både med konventionelle våben og med en ”dristig ny kernevåbenstrategi”, som han formulerer det i en rapport fra tænketanken Martens Centre, der er knyttet til den store borgerlige partigruppe EPP i EU-Parlamentet.

Den tidligere diplomat og chef for forsvarsagenturet EDA, Nick Witney tvivler på, at det rent faktisk kommer til at ske. Han ser det dog som nødvendigt, at man som minimum begynder at tale om afskrækkelse med kernevåben i Europa som en del af en fælles beskyttelse. Det skyldes, at man ikke længere kan vide sig sikker på, om USA vil komme Europa til undsætning, uddyber Witney, som i dag er tilknyttet tænketanken European Council on Foreign Relations.

Kun Frankrig og Storbritannien har kernevåben

EU råder ikke som sådan over egne kernevåben. Det gør Frankrig og Storbritannien derimod. I forbindelse med udgivelsen af en hvidbog om det franske forsvar i 2008 sagde daværende konservative præsident Nicola Sarkozy, at den franske kernevåbenafskrækkelse vil forblive strengt national. Han tilføjede dog, at den blotte tilstedeværelse af de franske kernevåben bidrager til hele Europas sikkerhed.

En lignende markering finder man i en senere hvidbog om Frankrigs forsvar fra 2013 udarbejdet under den socialistiske præsident Francois Hollande. Her står, at Storbritanniens og Frankrigs strategiske kernevåben har en selvstændig rolle som bidrag til den globale afskrækkelse og de allieredes sikkerhed.

Samme konklusioner blev udgivet fra et fransk-britisk topmøde på det britiske militærakademi Sandhurst i januar 2018 underskrevet af premierminister Theresa May og præsident Emmanuel Macron: ”Vi kan ikke forestille os nogen omstændighed, hvor de britiske eller franske vitale interesser kunne blive truet, uden at de vitale interesser hos den anden også bliver det.” Nick Whitney ser det som en bekræftelse på, at Storbritannien og Frankrig ser sig som forenede i fælles forsvarspolitiske interesser uanset Storbritanniens udmeldelse af EU.

Flere forhindringer for kernevåbenparaply

Betyder det, at briter og franskmænd er parate til at udstrække deres kernevåbenforsvar som en paraply ud over Europa? Nick Whitney vurderer, at det i hvert fald er tilfældet for Storbritannien, som altid har betragtet sine missiler som et bidrag til en solidarisk forsvarspolitik. Med Frankrig er det lidt anderledes. Den franske logik har altid haft et nationalistisk udgangspunkt, hvor EU-samarbejdet bliver betragtet som et forum og et værktøj for landets nationale interesser.

Seniorforsker ved Center for Militære Studier ved Københavns Universitet, Kristian Søby Kristensen, mener, at hele PESCO-initiativet skal ses i et fransk perspektiv. Det repræsenterer til dels noget nyt, men er også gammel fransk vin på gamle franske flasker. Kristian Søby Kristensen er bekendt med, at der i tænketanke og i militærstrategiske kredse findes spekulationer om europæiske kernevåben. Han mener dog, at der vil gå meget lang tid, før en fransk præsident vil folde en kernevåbenparaply ud over Europa og på den måde blive ansvarlig for hele EU’s militære forsvar.

Mindst lige så vigtigt er, at det langt fra er sikkert, at de tyske politikere vil tage imod det. Antimilitaristiske og pacifistiske strømninger har af historiske årsager præget tysk politik efter Anden Verdenskrig og ideen om europæisk kernevåbensafskrækkelse passer ikke nødvendigvis godt ind i den tradition. På det seneste er man rent faktisk begyndt at diskutere i Tyskland, om man kunne forestille sig et tysk kernevåbenarsenal som en reaktion på signaler fra den amerikanske præsident Donald Trump. Bare det at spørgsmålet overhovedet bliver rejst, viser hvilken dyb usikkerhed, der præger hele den sikkerhedspolitiske diskussion, noterer Kristian Søby Kristensen.

Uenighed om truslen fra Rusland

Det er en yderligere komplikation i forsøget på at vurdere, hvad PESCO kan føre til, at der er flere aktører på spil end de tre store lande Frankrig, Storbritannien og Tyskland. Samtlige EU-lande, på nær Danmark, Malta og Storbritannien, er sprunget med på PESCO-vognen – dog med et par ugers forsinkelse for Portugals og det traditionelt neutrale Irlands vedkommende.

Der er langt fra enighed mellem medlemslandene om, hvor de militære trusler kommer fra, påpeger Søren Riishøj, der er lektor ved Syddansk Universitet med speciale i de tidligere Østlande. Han bruger fuglemetaforer til at beskrive de forskellige landes forhold til Rusland. Her er Polen, de baltiske lande og Danmark høge, som ønsker at sætte hårdt mod hårdt – om end som udgangspunkt kun med økonomiske sanktioner. Ungarn, Slovakiet, Grækenland, Kroatien og Italien er duer, som forholder sig passive og ønsker et fredeligt forhold frem for alt. Dertil kommer uglerne, herunder Tyskland og Frankrig, som har en mere afventende holdning til Rusland.

Vil flere medlemmer udvande samarbejdet?

I en rapport fra 2017 udarbejdet for EU-Parlamentets underudvalg om sikkerhed og forsvar advarede juristen Fréderic Mauro om, at PESCO risikerer at blive et udvandet koncept. Blandt andet fordi der ikke er nogen fælles forståelse af, hvad samarbejdet skal bruges til. Da PESCO bygger på frivillig deltagelse og beslutninger med enstemmighed, er konsekvensen ifølge Mauro, at PESCO efterlader medlemslandenes suverænitet uberørt. Dermed kommer det også til at mangle en tilstrækkelig kritisk slagkraft.

For nogle medlemslande kan det på den anden side være en fordel med et fortyndet samarbejde og ligefrem en bidragende årsag til, at man har tilsluttet sig PESCO. Her er formålet at forhindre, at et EU-forsvar nogensinde kommer til at udvikle sig til et reelt alternativ til NATO. Det er langt hen ad vejen denne logik, der tidligere styrede Storbritanniens entusiasme for at optage nye medlemmer i EU. Jo mere vand i tekanden, jo tyndere te i sidste ende – jo svagere og mindre forpligtende samarbejde.

Selvom den mulige udvikling af PESCO stritter i mange forskellige retninger, er der alligevel en rød tråd. Med PESCO flyttes fokus fra konkrete mål, såsom militære missioner i Afrika, til større forberedelser. Kristian Søby Kristensen beskriver det som et skift i fokus fra operationer til opstilling. På lang sigt vil det kunne føre til et fælles forsvar af europæisk territorium inklusiv en fælles koordineret afskrækkelse med kernevåben. I dag er det for de fleste medlemslandes vedkommende lagt i hænderne på NATO og USA. Desuden vil den øgede samordning og kapacitetsopbygning også kunne bruges til den type af militære missioner, som en mindre gruppe af lande har en interesse i og selv vil deltage i.

Tornerose er fortsat døsig

Det kommende langtidsbudget for EU 2021-2027 (Den Flerårige Finansielle Ramme) vil muligvis give et fingerpeg om udviklingen af forsvarssamarbejdet. I den gældende ramme for årene 2014-2020 fylder forsvarssamarbejdet meget lidt. Det udgør kun beskedne 1,5 milliarder kroner per år i de sidste tre år af perioden. Kommissionen har annonceret, at man overvejer at foreslå alt mellem 22 og 75 milliarder kroner til forsvar per år i den kommende ramme.

Forsvarssamarbejdet er kun et af mange følsomme områder, hvor medlemslandene skal finde fælles fodslag. Der er i foråret 2018 en grundlæggende uenighed om, hvorvidt budgettet overhovedet skal udvides, og om nogle af de traditionelle udgiftsområder skal skæres ned. Kommissionens plan er, at langtidsbudgettet for 2021-2027 senest bliver vedtaget i foråret 2019 før valget til EU-Parlamentet i juni og tiltrædelsen af en ny kommission til efteråret.

PESCO i dag tegner næppe konturerne af en Europa-stat med et Europa-forsvar, men nærmere en kombination af bindende mellemstatsligt samarbejde med visse overstatslige tiltag. For eksempel hvis den nye forsvarsfond (EDF) bliver tildelt flere midler i EU’s generelle budget og dermed bliver betalt af alle medlemslande. Konturerne af det fælles forsvar minder om samarbejdet på det økonomisk-politiske område. Her er der regler om underskud og gæld, som skal holde sammen på ØMU’en og holde euroen stabil. De eksisterer både i form af overstatslige love og i form af mellemstatslige aftaler såsom finanspagten. Netop denne dobbelthed viser, at EU ikke er en stat, men heller ikke et hvilket som helst mellemstatsligt forum. En dobbelthed, der nu også gælder på forsvarsområdet. Det kan godt være, at Tornerose er vågnet, men hun har stadigvæk søvn i øjnene og er måske ikke helt klar til kamp.

Tilføj kommentar

Din email adresse vil ikke blive vist på siden. De krævede felter er markeret med *